Note de lecture


La règle et le choix
Jean Paul Fitoussi (2002)

Le Seuil a récemment inauguré une nouvelle collection, « La république des idées », sous la direction de Pierre Rosanvallon. Vous en avez peut-être entendu parler, au sujet d’un texte écrit par Daniel Lindenberg qui a donné naissance à une vive polémique dans les salons parisiens. Le livre de Fitoussi ne soulèvera pas autant de polémiques, soyons en certains. D’une part, parce qu’il faudrait vraiment que les temps changent pour qu’un petit livre d’économie au ton universitaire intéresse de près quelqu’un d’autre que l’auteur, sa famille et quelques lecteurs aléatoirement répartis en et hors salons parisiens. D’autre part, parce que le contenu de l’ouvrage n’appelle pas de graves controverses. Bref, en tout cas, je l’ai aléatoirement lu et voici ce que j’ai à en dire…
En 80 pages et une annexe fournie, Fitoussi nous donne ici un très bon article de synthèse sur la politique macroéconomique de l’Union Européenne prise sous l’angle des institutions. Il part du constat général du déficit démocratique au sein de l’UE qui, à force d’abandons de souveraineté nationale ne menant pas à une nouvelle souveraineté européenne, aboutit à un gouvernement par les règles où trois institutions indépendantes (BCE, pacte de stabilité et de croissance, direction de la concurrence de la Comission) imposent de fait la politique économique de la zone euro, sans que les citoyens et leurs représentants n’y jouent un rôle déterminant.
Le propos de l’auteur n’est nullement d’appeler à un retour à la souveraineté nationale. Constatant l’avancée de la construction européenne, il appelle simplement à une démocratisation de l’UE, à une avancée d’une politique de « choix », pour combler le vide démocratique actuel et contrebalancer la prédominance de la « règle » comme mode de gouvernement. Fitoussi ne sombre pas dans un populisme de bas étage. Laissant de côté la politique de la concurrence, il fait le choix de se concentrer sur la politique monétaire de la BCE et sur ce qu’il juge fort logiquement comme son prolongement, le pacte de stabilité.
Il n’est pas question de dénoncer violemment une bureaucratie rampante ayant confisqué le pouvoir aux citoyens ou de fustiger les « eurocrates de Bruxelles ». Il constate qu’actuellement le gouvernement de l’Europe s’apparente à une forme de despotisme éclairé : les libertés économiques sont garanties, les libertés politiques limitées dans le but de passer outre les difficultés de décider dans un espace démocratique aussi vaste que l’Union. Petit clin d’oeil à Arrow et sa théorie du choix collectif. Mais d’ajouter que cette configuration n’est pas satisfaisante, dans la mesure où le progrès des sociétés passe toujours par l’affirmation des libertés politiques, sans que l’économique n’en souffre, au contraire.
Mais qu’est-ce que démocratiser des institutions au fond ? Recourir au vote, certes. Mais pas seulement. On sait qu’il s’agit là d’un aspect central mais incomplet d’une démocratie opérante. Pour l’auteur, il s’agit d’élaborer de bonnes procédures qui suscitent une responsabilité des gouvernants. Si cette resonsabilité est effective, alors on peut parler de crédibilité des institutions. Or, ceci nécessite notamment une grande transparence. Ce n’est qu’à ces conditions que les performances des procédures démocratiques peuvent s’avérer satisfaisantes. Ce qui n’est pas le cas à l’heure actuelle.
Après cette introduction générale, Fitoussi applique cette grille d’analyse à la BCE. D’abord, la responsabilité. La BCE n’a pas à rendre compte de son activité devant une institution dotée du pouvoir de modifier ses statuts. Même si elle rend un rapport annuel au Parlement européen, celui-ci ne dispose que d’un pouvoir consultatif. Si la BCE est responsable, ce n’est donc pas en vertu des institutions qui l’encadrent. Le pouvoir de fixer ses objectifs et ses moyens est énorme. Allant parfois à l’encontre de sa propre crédibilité. En matière de fixation de l’objectif d’inflation par exemple, la co-détermination de celui-ci avec le conseil européen eût été probablement préférable, en anihilant les critiques ultérieures de tel ou tel gouvernement, trouvant là un bouc-émissaire de choix dans ses débats nationaux. Sur l’objectif lui-même, unique et chiffré (inflation entre 0% et 2%), la BCE n’a probablement pas choisi la voie la plus simple. Mieux vaut un objectif modéré souvent atteint qu’un objectif ambitieux rarement réalisé. Mais sur ce point, Fitoussi précisera plus loin que c’est probablement le contexte de la création de l’euro qui a dicté ce choix (en 1998, le taux d’inflation est particulièrement bas. Choisir un objectif plus lâche aurait pu apparaître comme une preuve de laxisme).
Vient ensuite la question de la crédibilité au travers de la transparence. Après un bref détour par les sources de la crédibilité selon la théorie économique (banquier conservateur, relation d’agence, règle monétaire et réputation), l’auteur explique que la BCE a opté pour une crédibilité basée sur la réputation. C’est donc une construction progressive de la confiance en la Banque qui doit prévaloir. D’où un objectif fort dès la naissance de l’euro. Risqué en cas d’échec et potentiellement pénalisant pour la croissance et l’emploi, cette solution a de quoi susciter des débats. En tous les cas, dès lors, la transparence de l’institution est primordiale. Et que dire de celle-ci ? Basiquement, du mal… La transparence implique trois éléments : la clarté dans la communication, l’honnêteté (l’information externe doit correspondre à l’information interne) et l’efficacité de l’information interne (pour limiter ou corriger les dysfonctionnements internes). Si le ciblage de l’inflation est généralement considéré de ce point de vue comme une bonne chose, la pratique de la BCE reste ambiguë. Il n’existe pas de règle explicite de décision. La BCE fait référence à deux « piliers » : la progression de la masse monétaire (M3) et une large gamme d’indicateurs sur l’état de l’économie. Le hic, c’est que M3 est un très mauvais indicateur quand il s’agit d’en déduire l’inflation à venir. Reste donc les fameux indicateurs. Mais, dans le même temps, la communication de la BCE met M3 au centre de ses préoccupations, ce que même les observateurs les plus sceptiques quant aux compétences des responsables de la politique monétaire européennes ne sauraient avaler… Transparence ?
Autre aspect : la publication des débats du conseil de la politique monétaire. Dans un sens, bien sûr, ce serait un indicateur utile pour les agents économiques. En même temps, dans un contexte de décision collégial multinational, on imagine que la publication des décisions de tel représentant national opposé à tel autre ne manquerait pas à l’occasion de créer quelques difficultés.
Quant à l’objectif unique de stabilité des prix, est-il si unique que cela au fond ? Apparemment, il ne l’est pas. Un certain nombre de décisions de la BCE montrent qu’elle porte un regard attentif sur l’évolution de la croissance de la zone euro, n’hésitant pas à donner du lest sur les taux d’intérêt lorsqu’elle le juge souhaitable pour la croissance. Là encore, on est loin de la transparence la plus conventionnelle.
Parler de la politique monétaire de la zone euro conduit nécessairement à évoquer le pacte de stabilité et de croissance. Pour l’auteur, il est fondé sur des principes théoriques « fallacieux » et nuit à la crédibilité du policy-mix européen. Sur un plan théorique, arguer que la hausse des déficits publics d’un Etat conduira à pénaliser tous les autres pays de la zone euro est grotesque. D’une part, si cette hausse doit avoir lieu, elle sera ridiculement faible. Ensuite, il existe des arguments de sens complètement opposé. Du point de vue, d’un pays B, une hausse du déficit chez un voisin A peut s’envisager dans deux cas de figure. Dans le premier, la relance n’est pas justifiée compte tenu de l’état de la demande de A ; la conséquence directe sera des tensions inflationnistes et des tensions sur les capacités de production chez A. Et chez B, les conséquences seront double : hausse de la demande externe soit par le biais de la hausse de la compétitivité, soit du fait de l’insuffisance des capacités chez A. Dans les deux cas, c’est tout bénéfice pour B. Soit, second cas de figure, la relance est justifiée chez B et alors elle profite en partie à A par le biais du multiplicateur du commerce extérieur qui, dans une économie européenne très régionalisée (près de 60% des échanges sont intraeuropéens) jouerait à fond. Fitoussi se moque finalement de ceux qui ont parfois appelé à l’aide le risque de défaut souverain et la monétisation forcée de dettes publiques excessives généralisées dans la zone euro pour justifier le pacte. Il semble en effet raisonnable de penser que l’Union Européenne est trop riche et politiquement mature pour être concernée par ce genre de crises. Et on peut considérer que de toute façon, s’il se présentait, la question de la monétarisation seraait bien négligeable en comparaison des autres difficultés à affronter.
Du côté pratique, le mécanisme du pacte de stabilité est particulièrement nuisible à la crédibilité des autorités budgétaires et monétaires. Il est évident qu’une partie de cache-cache s’est lentement engagée entre gouvernements et autorités européennes, les premiers cherchant par tous les moyens à dissimuler les hausses de déficit plus ou moins programmées (les cas récents de la France et de l’Allemagne le montrent clairement). Par ailleurs, la procédure de sanction, axée sur une séquence avertissement- »relaxe » ou avertissement-sanction est mauvaise. Dans le premier cas en particulier, le signal envoyé par l’avertissement risque de dominer celui de la rédemption officielle. « Pas de fumée sans feu » dira-t-on au départ. « Arrangement politique » lors de la levée de la quarantaine européano-budgétaire.
Et quid du policy-mix ? Eh bien, si on se fie aux principes usuels en la matière, une politique monétaire relativement inerte devrait laisser à une politique budgétaire discrétionnaire le soin de réguler la demande en fonction des besoins propres à chaque pays ; alors qu’une politique monétaire active devrait se contenter de laisser jouer les stabilisateurs automatiques. Or, rien de cela avec le pacte de stabilité. Pire, il impose une convergence des politiques budgétaires dans un environnement caractérisé par des situations fort différentes en termes structurels. C’est vrai que, quand on y songe, on se dit qu’on va bien se marrer quand les pays de l’Est candidats vont nous rejoindre. Avec leurs vélléités de rattrapage, un taux d’inflation qui ne doit pas dépasser les 2% (sur la zone certes, mais quand même…) et des déficits publics limités à 3% du PIB, on se demande bien combien de siècles mettra la convergence… Oui, car au final, ce qui choque le plus est la norme de « déficit public global ». Outre qu’elle limite les possibilités de stabilisation de la conjoncture, elle condamne les efforts d’investissement public. Ce qui ne manquera pas de perturber tous ceux qui ont bien lu leur manuel de théorie de croissance endogène (au premier rang desquels on trouvera les pays en rattrapage…). Bref, vous l’avez compris, Fitoussi prône (« comme tout le monde » serait-on tenter de dire) une norme de déficit budgétaire basée sur le déficit structurel et excluant qui plus est les investissements publics. A la limite, un déficit structurel de 0% à terme serait alors une norme raisonnable. Elle ouvrirait la voie à des choix démocratiques (investissement public) et préserverait néanmoins la sérénité des la BCE.
Dans le chapitre suivant, l’auteur commente la pratique de la politique monétaire européenne depuis 1999. Au travers de diverses phases, il semble qu’on puisse notamment constater une tendance procyclique de celle-ci aux abords du retournement de conjoncture. Quant à la comparaison avec la politique de la Fed, suivisme et plus faible réactivité semble caractériser la position de la BCE. Suivisme imputable à la dépendance à l’égard de la conjoncture mondiale. Plus faible réactivité conséquence d’un couple inflation-chômage moins propice à d’habiles manoeuvres de fine tuning. Après la comparaison avec la Fed, c’est au tour de la Bundesbank de servir de point de repère. Si on s’appuie sur les deux « piliers », on y trouve un mélange de Buba formelle (M3) et de pratiques plus anglo-saxonnes (utilisation d’indicateurs variés). Mais certains avanceront que la Buba avait une conception de l’importance de M3 toute relative. Et, au final, la continuité avec la Bundesbank est incertaine. Cependant, si on établit une règle de réaction retrospective de la Bundesbank, il semble que la BCE mène une politique moins restrictive.
En conclusion de ce chapitre, Fitoussi nous explique que si la BCE a des circonstances atténuantes (l’impératif de réputation) sa relative inertie a de quoi désorienter des marchés qui préfèrent sans aucun doute la stratégie de petits pas que la Fed mène depuis des années.
Dans le dernier chapitre, l’auter aborde le problème de la réforme des institutions monétaires dans une perspective d’élargissement. Le conseil de la politique monétaire européenne sera peuplé de 30 représentants d’ici peu. C’est beaucoup… Première solution : organiser une rotation. Moyennant une discussion sur les délais, pourquoi pas ? Autre option, la représentation. On crée des groupes régionaux, avec représentant unique. Le risque est celui de la fragmentation, de la création d’une nouvelle ligne de conflits d’intérêts entre (groupes de) pays membres. Troisième solution : après tout, puisque la gestion de l’euro est une affaire de compétence plus que de nationalité, pourquoi ne pas recruter les meilleurs experts mondiaux et laisser les gouverneurs des Banques nationales à un rôle seulement consultatif ? L’auteur rejette cette solution aux motifs que les experts ne sont pas nécessairement en accord et que, de toute façon, faire de la monnaie une affaire d’expert revient à nier sa composante politique. Enfin, et c’est la solution qui emporte la préférence de Fitoussi, nommer directement en conseil européen les membres du conseil monétaire, moyennant des dispositifs rendant praticables cette procédure.
Alors, oui, Jean-Paul Fitoussi nous pond encore un bouquin où les mots « démocratie », « citoyens » etc. apparaissent probablement plus que nécessaire, du moins plus que ce que la profondeur de l’analyse de la démocratie qu’il nous livre ne l’impose. Mais, en supprimant ces quelques répétitions inutiles, il reste un texte bien écrit, très accessible où la densité d’informations est élevée. Sur le contenu, je dois dire que j’adhère globalement à l’analyse de l’auteur. Elle résume dans les grandes lignes ce qui se dit sur le thème depuis quelques temps. Qu’on veuille ou non se mettre sous la bannière de la démocratie militante pour appeler une réforme de la gouvernance économique de la zone euro, les arguments avancés par Fitoussi sont autosuffisants du point de vue des mécanismes économiques. On n’est pas obligé de le suivre quand il évoque une « pensée libérale » qui par le biais notamment des pouvoirs considérables laissés à la BCE, assistée du pacte de stabilité, forcerait les Etats à agir dans le sens de ce que préconise cette pensée, toujours dominée par la notion de « règle ». Pourquoi ne pas le suivre ? Parce que si des soupçons sont légitimes, et si le principe du « règle vs choix » mis en avant par l’auteur n’est pas dénué de pertinence, aucune analyse en profondeur n’est vraiment esquissée sur ce thème. Sont-ce les Etats membres qui font l’UE ou l’internationale du méchant capital ? Iil est en l’occurrence bien ennuyeux de lire quelques pages plus loin que, finalement, la BCE a plutôt fait du bon boulot.
Comme toujours, le style Fitoussi marie fort bien l’austérité de la théorie économique et un je ne sais quoi de vivant qui fait de ses ouvrages des lectures de plage comme de bureau. Pour finir, un mot sur l’annexe du livre, consacrée à la présentation des institutions économiques de l’UE : une valeur ajoutée certaine.
Stéphane Ménia
23/11/2002

Jean Paul Fitoussi, La règle et le choix. , Le Seuil, 2002 (10,50 €)

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